标准化视野下的美国办公用房管理

河北省机关事务管理局  swj.hebei.gov.cn 2019-06-18 17:00:54 来源:办公用房管理处 转发(中国行政管理)

  [摘要] 美国联邦政府办公用房管理范围庞杂,2003年以来一直被政府问责署列为高风险领域,因此管理体制体现出立法机关主导更突出、集中统一化、监管日趋强化三大特点。针对目前国内关注的办公用房科学配置和运营成本控制等问题,本文从标准化视角考察美国联邦政府办公用房管理相关实践。办公用房配置围绕2012年总务署出台的“办公用房使用和配置标杆”报告展开,讨论总务署对指导性办公用房配置标准的确认过程。办公用房成本控制讨论2010年起美国政府持续推进的以控制房产总量、削减存量、减少碳排放、降低运营成本为目标的整治活动,并讨论专项整治中涉及的操作规范和标准及整治的实际效果。最后,本文还讨论了办公用房信息系统建设和完善情况。

  [关键词] 办公用房管理;配置标准;标准化;总量控制

  一、组织体系与本文内容框架

  与公务车管理相比,美国联邦政府的办公用房管理体系更为复杂一些。这种复杂性表现在三个方面。第一,管理范围相对庞杂。房产只是政府不动产的一部分,其他两类还有土地及附着于土地的其他设施,房产又分为办公用房、仓库、医院、学校、实验室等25种,使用者除行政部门之外,还有各类事业单位、邮政局、联邦政府拥有的企业或混合制企业等。第二,房产管理中的直接服务供给和经营性活动比较强,包括房屋建造、从社会租赁、转租及政府拥有房屋向社会租赁,进而涉及定价、合同管理等一系列问题。第三,自2003年开始,政府问责署把不动产管理列入“高风险清单”(High Risk List),清单中的项目和管理领域被认定为“管理不善和滥用资金的可能性最大”,需要加强监督和管理,每两年进行一次评估。[1]

  与上述特点对应,办公用房的管理体制也体现出立法机关主导更突出、集中统一化、监管日趋强化三大特点。立法主导首先表现在建立了比较完备的法律体系,四百多页篇幅的美国法典第40卷“公共建筑、资产与工程”,规范了办公用房配置以及从建设、运营、处置各个环节的管理和相关部门职责,并对信息数据系统建设提出明确要求。同时,立法机关还保留了特定开支项目的审批权和日常监督权。本专栏《美国“三公经费”的管理体制与运行机制》一文中提到的法典中“量化限额类标准”如办公用房改造资金超过75万美元须事先获得国会批准,以及住房与城市发展部部长卡尔森事件中立法机关的介入,就是这方面的典型例子。

  就管理的“集中统一化”而言,除邮政局名下大部分房产、国防部部分房产、坐落在国外的房产和一些特殊用途房产法规另有规定外,其余办公用房统一由总务署管理。法规赋予总务署一些垄断性权力,如联邦政府任何部门建造办公楼必须交由总务署实施,多余房产处置由总务署统一组织安排,总务署的其他主导性权力涉及房屋租赁、房产管理和运营、维修改造、合同管理等,法律规定各部门须获得总务署明确授权方可行使自由裁量权。实践中,教育部、住房和城市发展部、国家科学基金会、核管制委员会、联邦人事局、中小企业促进局、社会保障局等机构的办公用房,全部从总务署租赁。这样一来,总务署成为美国联邦政府最大的“房东”,联邦各部门办公用房的“大管家”。

  至于“监管日趋强化”,首先表现为监管机构的设立。2004年签发的第13327号行政命令要求,各部门要在其高层管理者中指定一名“高级不动产官员”(Senior Real Property Officer),通过系统规划、持续监测、数据收集和上报等加强不动产管理。在此基础上要设立“联邦不动产委员会”(Federal Real Property Council),管理和预算办公室副主任担任主席(委员会设在该办公室),成员包括总务署主任和各部门高级不动产官员。联邦不动产委员会至少每季度召开一次会议,帮助各部门制定不动产管理规划及其执行机制,监测规划的实施过程及其效果,推广最佳实践并解决遇到的问题。[2]此外,监管强化还体现在政府问责署对这一“高风险”领域的持续性高度关注,出台了的大量审计报告。①

  联邦总务署内部的主要管理机构有两个。一是政府政策办公室下属的不动产政策处(Real Property Policy Division),职责包括制定不动产管理的相关政策和标准,公布联邦不动产委员会制定的绩效评估方法和标准,对各部门实施指导和监督,管理联邦不动产数据库。另外一个是公共建筑服务中心(Public Buildings Service),主要履行办公空间获取和不动产经营的职责,下设五个办公室分别负责收购管理、设计与建筑、设施管理与服务、租赁、投资管理与顾客接洽。

  根据公开数据,2016年联邦政府在美国境内和美国领地使用的房屋共有267127幢,总面积约2.57亿平方米。②其中联邦政府拥有和向市场租赁的分别为232419和19404幢(处),其他来源15,304(处),包括地方政府、外国政府和博物馆基金会所拥有。除医院、学校、监狱、边防站等25种特殊用途外,办公用房总面积6454万平方米。[3]在办公用房总面积中,总务署自有房屋585幢,面积约1254万平方米,租用办公用房5625处,总面积1449万平方米,完成新建办公用房4131平方米。总务署与各部门签订的租用协议(Occupancy Agreement)达到20732份,其中,涉及自有办公用房的有10367项,涉及租用办公用房的10365项。[4]

  国内对办公用房的关切主要表现在几个方面:多头管理带来的管理分散化,一些地方摸清家底都比较困难;前些年不少地方互相攀比建设豪华办公楼,导致建设成本和人均面积超标,近年来清理过程中还有一些问题尚未解决;办公用房运营成本控制方面不同地方和部门的发展很不平衡。鉴于集中统一化管理前面已经有讨论,本文其余部分分别讨论办公用房配置标准、房产减量政策及其实施效果、办公用房管理信息系统的建设数据公开。

  二、办公用房配置标准

  自2003年被政府问责署列入“高风险清单”以来,办公用房的合理配置与管理一直是美国“三公经费”管理中的重头戏。但正如联邦总务署所言,联邦政府是由履行多样化职责的大量机构组成的综合体,“机构办公用房需求的核算不可能成为一种硬科学”。[5]从政策取向和改革趋势来看,多年来的努力表现在三个方面:一是从过去基于行政级别的“科层制配置”方式向“基于组织需求”的配置方式的转变;二是甄别多余或闲置房产并进行和清理整顿,减少房产存量并降低相关成本;三是强化房产使用数据系统建设和公开,通过外部监督抑制资源浪费和运营成本上升。从操作层面看,由于本身的复杂性,总务署迄今未制定统一的办公用房配置标准,目前看到的就是一份2012年出台的“办公用房使用和配置标杆”。“标杆”(benchmark)可以简单界定为最佳实践样板,因此,该文件可以视为“指导性”或“参照性”而非“约束性”配置标准。本部分主要围绕这一文件进行讨论。③在我们看来,标杆的确认过程和标杆本身同样重要,因为它展示了背后的依据和理由,使部门在应用指导性标准时不仅知其然,而且知其所以然。

  总务署办公用房使用和配置标杆调研始于2010年夏季,延续一年半的时间。调查对象为75个组织,涵盖政府部门、企业、咨询公司、技术公司等,这些组织79%设在美国,其余来自日本、冰岛、加拿大等国家和国际组织。调研的主要发现和结论有以下几点:(1)对多数组织而言,办公设施支出是位居第二位的成本(人力之外),联邦政府为每位雇员提供工作空间每年花费1-1.5万美元,取消100个空间最低可以节省100万美元。(2)不论是公共部门还是私营企业,办公用房配置的发展趋势是人均面积持续减少,从2000年的27.9平方米降低到2011年的17.7平方米,未来5年可能降低到5.6平方米。这是各类组织应对财政压力的必然选择,同时,新技术的应用和配置方式的创新也为此提供了支撑。(3)尽管人均面积在持续减少,但办公用房使用率低的现象仍然普遍存在。一项对美国和欧洲的调查表明,早上8点到下午5点实际使用办公空间的比率占总数的35%到50%不等,意味着在任何特定时段,一半以上的办公空间处于闲置状态。(4)参与调研的公共组织的平均人均办公用房面积比私营企业小不到1平方米,但公共组织办公用房配置的“科层化取向”比较明显,而私营组织更加关注履职需求。(5)办公用房的配置和组织使命、职责、运营成本、合作文化、新技术应用、安全需求等密切相关,因此不能简单制定“一刀切”的标准,而应结合上述要素进行系统规划。

  从哪些方面着手可以实现办公用房存量减少和人均面积持续降低?总务署的文件中主要讨论了两个方面。第一,远程办公。思科公司(Cisco)的每周两天远程办公项目提高了生产力和准时上班率,相当于每年2.77亿的资金节省,减少了4.73万吨的温室气体排放,员工燃油费用节省了1030万美元。美国电话电报供公司(AT&T)90%的管理者参与了远程办公,每年办公用房相关经费节省1.5亿美元。IBM公司全球32万员工中约25%参与了远程办公,每年办公用房相关经费节省7亿美元。就公共组织而言,美国专利和商标局实施远程办公,结果是办公大楼腾出了整整三层共4,366平方米的空间,每年节省经费150万美元。出于这些考虑,时任总统奥巴马提出了“工作的要义在于干什么,在哪儿干无关紧要”的观念,国会则通过了“远程办公促进法”(2010),作为房产存量削减和成本控制的重要举措。第二,旅馆式办公或办公桌共享。旅馆式办公要求参与远程办公的雇员“根据实际需要预定”办公空间(办公室或工位)。传统配置方式是依人头安排固定办公空间,人和办公空间比率为1∶1。新的配置方式要求在不影响履职的前提下提高这一比率,具体幅度根据组织情况决定,但在总务署看来,5∶1甚至7∶1也属正常。就实际应用而言,财政部下的税收监察局在远程办公基础上推进办公空间共享,根据需要配置不同办公空间格局并一一编号,方便雇员酌情预定,从而实现每年10万美元的租金节省。总务署还强调,旅馆式办公不仅节省了资金,而且有助于合作文化和团队精神的培育。

  办公用房配置标准可以从两个角度考察,一是人均面积,二是特定组织内部不同层级和岗位的办公空间配置。基于上述调研,总务署提出两个方面的标杆:人均面积14-18.6平方米属正常范围。需要说明的是,按照总务署的统计口径,人均面积包括了会议室、打印室、收发室等公用空间的分摊面积,不是个人办公空间的使用面积。就组织内部而言,代表性配置标杆可见表1。

  总务署的配置标杆发挥指导和参照作用,对部门没有约束力。不过,标杆对严重超标现象会形成无形压力,政府问责署也会对人均面积超过总务署推荐标准的部门进行通报和审视,[6]加上最近几年一直推进的不动产总量控制和存量削减等活动,各部门办公用房配置一直在接近标杆,有的逐渐演变为约束性标准。比如,农业部在总务署和一个私人部门的帮助下,于2015年制定了办公用房人均面积不得超过14平方米的限制性标准。[7]能源部2016年与总务署相关单位开展了为期10个月的合作,结合部门使命、地点及环境情况,对办公用房需求进行了客观评估。2016年12月,能源部发布新增办公用房设计标准——16.7平方米/人。这一标准已被写入能源部430.1C命令,并将纳入年度预算的考虑之中。[8]当然,空间限制性标准的执行也有例外。例如,农业部一些办公用房位于农村,可供选择的房产资源非常有限,总务署也不能为其提供有效支持。在这种情况下,新增办公用房面积可以不受14平方米/人的限制,但需要经过机构高级官员的批准。[9]

  三、办公用房总量控制

  和公务车管理相似,部门办公用房配置不是一个从无到有的过程,更多是立足现状所做的调整和优化。从2010年开始,美国政府多部门协同,持续推进以控制房产总量、削减存量、减少碳排放、降低运营成本为目标的整治活动。本部分先对这一活动的脉络做简要梳理,在此基础上讨论专项整治中涉及的一些操作规范和标准,最后简要展示其效果。

  房产专项整治始于2010年6月奥巴马签署的总统备忘录,要求各部门通过办公空间集约化和非必需资产处置,到2012年前实现30亿美元的资金节省。[10]2011年11月,奥巴马签署13589号行政命令,要求各部门2013年的综合运行成本较2010年水平降低20%,2013年相关预算减少80亿美元。[11]2013年,管理和预算办公室出台了“冻结不动产足迹”(Freeze the Footprint)的政策,[12]要求冻结联邦政府不动产总量,严控超额和低利用率房产的增长。在这一政策推动下,2012-2014年,联邦各部门房产总量减少199万平方米,仅2014年就处置了7,350幢房产,冻结和集约化共节约开支1700万美元。2015年,管理和预算办公室又出台了“国家不动产有效使用战略”(National Strategy for Real Property)和减少不动产足迹(Reduce the Footprint)政策,[13]力图通过“冻结、测量、削减”三部曲,实现不动产瘦身和集约化使用。这里的测量即绩效测量,以确定改进机会并为循证决策提供支撑。根据这一战略,各部门2016年起须制定年度房产总量削减计划,交由总务署和管理和预算办公室审核。

  作为主要执行机构,总务署为部门办公空间整合提供了技术支持。总务署于2012年开发了房产使用人均成本计算模型(Cost Per Person Model 2.0),用以计算不同办公方式(旅馆式办公、远程办公)可能节约的成本。2014年,总务署开发了不动产管理工具(Real Property Management Tool)数据库,部门可以进行跨部门比较分析,从而做出科学决策。2016年,总务署设计了办公用房整合工具(Consolidation Tool),帮助部门快速、有效的识别办公用房集约化的潜在机会。

  办公用房集约化可以通过远程办公、旅馆式办公和空间共享等来实现,各部门为此做出积极努力。由于人员流动性较高,农业部食品营养局决定整合其在旧金山的办公空间,经过对现有工位的改造,将其从为2.3米×2.3米改为1.8米×2.1米,在不增加办公空间的情况下,工位数由76个提升至105个。[14]联邦人事管理局也在一个项目中试行了共享办公空间倡议,要求每周在办公室工作不超过4天的雇员共享一个办公室。据估算,这一尝试为这一项目办公室减少47%的办公用房空间。[15]

  从另一角度看,集约化机会也就是房产使用中存在的问题,这就涉及到削减对象甄别确认以及相关规范标准。总务署把使用率低于75%的办公用房认定为闲置办公用房,具体分为超标(excess)和多余(surplus)两大类,其中超标又分为三种:未实现最优使用;使用率低;未被使用。不过,总务署并未给出使用率的统一测算标准,由各部门根据实际情况自行制定。以农业部为例,其建立的办公用房使用率(Utilization Rate)测算公式为:[16]

  办公用房使用率(平方英尺/人) = (办公用房面积-特殊空间面积)/总人数。

  办公用房面积 = 个人空间面积(分为开放式和封闭式两类)+标准空间面积(包括会议室、打印室、收发室、母婴室等)+特殊用途办公空间(与公务直接相关的特殊需要如高密度储藏室、淋浴间、活动室、教室、物证室、实验室等)+特殊用途非办公空间(与公务不直接相关的特殊需要如咖啡厅、健身房、私人盥洗室等)+流通面积(过道、走廊、阳台、天井等,根据封闭、半封闭和露天等不同情况确定一个系数,实际面积乘以相应系数形成了特定空间的流通面积)。

  特殊空间面积=特殊用途办公空间+特殊用途非办公空间+流通空间。

  总人数=固定办公室的全职、兼职人员数+季节工、实习生和其他主要在办公室工作的临时性雇员数(雇佣期需超过3个月)+每周远程办公五天以内的固定工作地点的个人数+服务承包商人员数(主要指伏案工作的办公室人员,不包括保安、保洁等后勤人员)。

  部门可以使用不同的房产使用率衡量标准,但目的完全相同,即甄别和确认闲置房产并进行处置。总务署规定了闲置房产处置的不同方式:“超标”办公空间退给总务署;总务署可转租给其他部门(Federal transfer);没有联邦部门意愿接手的“超标”房产被认定为“多余”房产,可实施公益性让与(Public Benefit Conveyance),也可以政府间协议出售或市场竞价出售。总务署针对处置流程、定价、招标等出台了相关规则,这里不做讨论。

  按照“国家不动产有效使用战略”要求,部门2016年开始须制定房产总量削减的年度计划,我们以能源部的五年规划为例,展示一下年度削减目标和采取的主要措施。[17]

  可以看出,能源部2018-2022年办公用房面积整体计划增加12,792平方米,同期仓库面积减少30,657平方米,房产总面积净减少12,865平方米。能源部在规划中详细列出了房产调整的具体对象,明确了实现目标的主要措施,包括:高级不动产官员的角色和责任;整治措施对部门预算的意涵;衡量房产使用率和管理效率的工具(占用率、使用指数、状态指数、维护投资需求指数等);数据质量保障措施;主要挑战及其应对策略等。

  从实施效果看,2016年政府办公用房总面积比2011年减少14.6%,办公用房年度运营成本比2011年下降13.5%。2017年,各部门减少办公用房13万平方米,平均每年可节约5,400万美元。[18]房产减量相关基础数据可见表3。

  和公务车总量调整一样,办公用房减量过程中也出现“极化”现象。以2016-2017年为例,国土安全部和卫生与公共服务部办公用房面积分别增加2.18%和1.42%,劳工部和交通运输部则分别减少了6.15%和3.25%。

  四、不动产信息系统建设

  2003年政府问责署把不动产管理列入高风险清单的主要理由有三点:多余和闲置资产量过大;靠市场租赁满足长远需求;依赖可靠性存疑的数据进行决策。[19]自此,不动产数据系统建设持续受到重视。2004年联邦不动产委员会建立了统一的不动产数据管理系统(Federal Real Property Profile Management System),由总务署不动产政策处负责管理。自2005年12月起,所有签署1990年首席财务官法的23个联邦部门须派专员负责,将通过各种方式获得或租赁的不动产和闲置不动产数据全部上报给总务署。2006年12月,国会通过法律(Public Law 109-396),要求管理和预算办公室提交联邦政府超标和多余不动产数据,包括各部门相关资产的数量和价值,以及100个适合出售的资产清单及其估价。同时,法律要求管理和预算办公室制定规则和程序规范,促进部门间不动产数据共享。在2012年的一份报告中,政府问责署指出不动产数据管理系统中的数据在一致性和准确性上存在问题。[20]自2013年冻结不动产足迹政策出台以来,诸多部门颁布的相关法规、战略/政策、审计报告和指南通告中,不动产信息系统和数据库建设完善都居于重要地位。

  联邦政府的不动产数据按照三类统计,即房产、土地和其他地上设施。根据2017年的公开数据,部分部门的房产情况可见表4、表5和表6。需要说明的是,办公用房只是部门房产中的一部分,办公用房面积在房产总面积中所占的比重,部门之间有很大的差异。下面的表中用“房产”概念,是因为现有数据没有单列出办公用房。

  表5和表6中的数据分别为达到节能减排目标的房产数和维修成本情况,这些数据为相关决策、目标规划、进程监督提供数据支撑。表4的数据展示了不同部门不同来源房产的运营成本,可以看出拥有和市场租赁房产的运营成本差异可接近5倍,不同部门每平方米的运营成本差异也接近5倍。第一种差异有助于政府的决策选择,第二种差异可以对部门形成改进管理提高经济性和效率的压力。

  最后提一下,2018年3月美国通过立法(Public Law 115-141),要求把通讯设施相关信息纳入联邦不动产数据库,委托总务署设计相应格式规范和报告平台。政府问责署2018年就不动产管理提交了近十份审计报告,其中有4份聚焦于不动产信息系统建设和信息公开。①这些新要求和规范尚未反映在现有公开数据中。可以相信,随着法规的逐步实施和新法规的不断出台,办公用房信息系统建设会走向完善,信息公开会发挥更大决策支持和监督作用。

  [参考文献]

  [1]United States General Accounting Office. Major Management Challenges and Program Risks: A Governmentwide Perspective, 2003.

  [2]Executive Order No. 13327, Federal Real Property Asset Management, 2004.

  [3]United States General Services Administration. FY 2017 Federal Real Property Profile (FRPP) Open Data Set, https://app_gsagov_prod_rdcgwaajp7wr.s3.amazonaws.com/FY2017_Open_Data-Set.xlsx.

  [4]United States General Services Administration. FY 2016 State of the Portfolio Snapshot.

  [5]United States GSA Office of Governmentwide Policy. Workspace Utilization and Allocation Benchmark, 2012.

  [6]United States Government Accountability Office. Federal Real Property: Efforts Made, but Challenges Remain in Reducing Unneeded Facilities, 2016.

  [7] United States Department of Agriculture. Real Property Efficiency Plan: Reduce the Footprint Policy Implementation, Update for the Period: FY 2017-FY 2021, 2016.

  [8] United States Department of Energy. Real Property Efficiency Plan: Reduce the Footprint Policy Implementation, Update for the Period: FY 2018-FY 2022, 2017.

  [9]United States Department of Agriculture. Real Property Efficiency Plan: Reduce the Footprint Policy Implementation, Update for the Period: FY 2017-FY 2021, 2016.

  [10]Obama. Disposing of Unneeded Federal Real Estate: Increasing Sales Proceeds, Cutting Operating Costs, and Improving Energy Efficiency, 2010.

  [11]Obama, Promoting Efficient Spending (Executive Order 13589), November 9, 2011.

  [12]United States Office of Management and Budget. Implementation of OMB Memorandum M-12-12 Section 3: Freeze the Footprint, Management Procedures Memorandum, 2013.

  [13]United States Office of Management and Budget. National Strategy for the Efficient Use of Real Property 2015-2020: Reducing the Federal Portfolio through Improved Space Utilization, Consolidation, and Disposal, 2015.

  [14]United States Department of Agriculture. Real Property Efficiency Plan: Reduce the Footprint Policy Implementation, Update for the Period: FY 2017-FY 2021, 2016.

  [15]United States Government Accountability Office. Agencies Focus on Space Utilization as They Reduce Office and Warehouse Space, 2018.

  [16]United States Department of Agriculture. Space Utilization Rate Policy(Advisory No.16-01, Rev.2),2017.

  [17]United States Department of Energy. Real Property Efficiency Plan: Reduce the Footprint Policy Implementation, Update for the Period: FY 2018-FY 2022, 2017.

  [18]United States Government Accountability Office. Agencies Focus on Space Utilization as They Reduce Office and Warehouse Space, 2018.

  [19]United States Government Accountability Office, High Risk Series: Federal Real Property, GAO-03-122, 2003.

  [20]United States Government Accountability Office. National Strategy and Better Data Needed to Improve Management of Excess and Underutilized Property, GAO-12-645, 2012. 29.

  * 基金项目:国家机关事务管理局/北京大学国家治理研究院合作项目“机关事务标准化的顶层设计、进程管理和绩效评价研究”

  作者:王艺潼,北京大学政府管理学院博士研究生,北京 100871;张权,北京大学政府管理学院博士后,北京 100871

关键词:标准化

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责任编辑:赵若熙
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